宁国市人民检察院 彭涛

　　                 宁国市人民检察院 陈瑛

　　【内容摘要】行政诉讼检察监督是我国检察监督制度不可或缺的重要组成部分。随着我国社会政治、经济的迅速发展和社会转型时期法律制度的快速更迭，我国行政诉讼检察监督制度暴露出诸多问题：行政监督体系功能不强，缺乏监督合力，行政监督主体地位不高、独立性不够，缺乏监督力度等等。2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式颁布实施，在新旧《行政诉讼法》的转型阶段，检察机关如在对行政诉讼试行法律监督的观念上如何过渡，如何去适应修改后的《行政诉讼法》，这是检察机关目前亟待解决的一个问题。

　　【关键词】行政诉讼　检察监督　

　　一、当前行政诉讼监督的运行现状分析

　　我国《行政诉讼法》第十一条：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，明确了人民检察院对行政诉讼法律监督的职权。但检察机关能否运用好该项权利呢？笔者通过对安徽省宣城市[1]（以下简称X市）人民检察院近五年来民事行政案件数据的分析后做了如下论述。在实践中，各地基层民行检察部门及承担着民事诉讼监督工作，同时也承担着行政诉讼监督工作，但在X市近五年来抗诉案件的数据进行统计发现，民事抗诉案件与行政抗诉案件的办理呈现两极分化的趋势，也从中反映了民行部门在办理行政诉讼监督案件中的困惑。

　　（一）行政诉讼审判监督方式在实践中的运用

　　从表1中统计的数据分析，民事抗诉案件的数量远远高于行政抗诉案件。2011年至2014年行政抗诉案件甚至为零，说明检察机关几乎很少启动行政审判监督程序。

　　行政抗诉案件数量偏少的原因主要有以下三个方面：第一，行政再审案件审判的周期性长是造成行政抗诉案源少的重要因素之一。行政相对人往往因为案件的再审时间长，程序复杂等原因而不愿意提起再审。第二，有些案件在事实和证据的审查认定、法律适用方面由于检、法两家认识不一，抗诉后的结果未能满足申诉人的愿望，从而挫伤了部分群众向检察机关申诉的积极性。由于检察机关行使民事行政检察监督的法律规定不具体，导致检、法两家在某些案件的事实、证据的审查认定、法律适用问题上认识不一，不能达成共识，导致法院对检察机关的抗诉意见不予采纳，维持原判，就出现了“申诉时满怀希望，漫长等待后却充满了失望”的情况。尽管这些情况是少数，但确实是使一些群众对检察机关的民行抗诉失去了信心。第三，法院多运用和解的方式解决行政纠纷，以缓解行政相对人的对抗情绪。法院的调解相对具有温和性，经通过基层法院的调解，大部分行政案件在基层就得到了解决，那么当事人进入再审的可能就相对较低。当行政案件进入审判程序后，法官居中分别对行政机关和行政相对人做工作，采取协调、让步的方式来解决争端。而检察机关却无法参与到这些活动中的，因此对行政和解中出现的问题也无从监督，使检察机关处于无法监督的被动状态。

　　（二）行政诉讼再审检察建议在实践中的运用

　　从表2统计的数据分析，行政案件适用检察建议的数量很少，民事案件的使用率高。这说明，检察建议已经成为检察机关监督民事审判案件的重要监督方式。

　　行政再审检察建议数量较少的原因主要有以下两个方面：第一，检察机关提出检察建议较为慎重，往往从风险角度出发，事先考虑了检察建议的采纳率和行政诉讼案件的改判率，再决定行政再审检察建议的提出。虽从严把握了检察建议的适用，杜绝了任意性。但往往导致了行政再审检察建议的不敢适用、很少适用；第二，检察建议的柔性监督特点有可能导致出现法院对行政再审检察建议既不作出处理，也不进行答复的情形。司法实践中，抗诉这种具有强制力的法律监督手段都无法见效，柔性的检察建议更是显得无能为力。而2015年5月1日之前适用的《行政诉讼法》中没有再审检察建议的规定，使得再审检察建议法律地位不明确，检察院容易处于被动地位。司法实践中，法院对于再审检察建议的处理比较随意，反馈不理想。而且有时需要检察机关与法院的反复沟通，耗费精力，所以检察机关也不愿意启动这种监督方式。

　　二、当前行政诉讼检察监督过程中出现的问题

　　（一）行政诉讼检察监督的立法缺陷

　　行政诉讼立法对检察监督的规定仍有不足。我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》中对检察机关的行政诉讼检察监督权力作出的明确的法律规定，但这仅仅是明确规定了检察机关对行政诉讼有检察监督的职权。以我国修改后的《行政诉讼法》来看，对行政诉讼检察监督的范围、对象、方式、案件来源等方面作出了重大改变，即对已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。并且规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。新《行政诉讼法》的上述法律规定势在必行，但是针对行政诉讼监督的程序性规定，不能够仅仅以参照民事诉讼法相关规定为依据，行政诉讼监督有其自身的特点，需要更为与之相匹配的程序性规定，要通过制度设计，完善相关标准和程序规定，将行政案件审判的相关权力运行置于阳光之下和正当程序之上，以避免权力滥用。

　　（二）检察机关没有充分发挥其检察监督职能

　　1.行政诉讼抗诉案件的数量与检察机关的监督职能不相匹配。长期以来，相对刑事、民事诉讼的检察监督，行政诉讼检察监督处于相对薄弱的环节。检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行，没有体现民事、行政案件因性质不同而在办理程序上呈现出的不同规律和特点。行政抗诉案件参照民事诉讼的有关规定似有欠妥。由于民事检察监督案件数量较多，在案多人少的压力下，检察机关绝大多数办理的是民事抗诉案件，因而行政检察监督工作的开展受到相应制约和影响。从X市近5年的数据分析，检察机关每年抗诉的行政案件少之又少，平均每年受理十件左右，但是能成功抗诉的只有一件甚至没有，所以，仅凭这么少几乎为零的行政抗诉案件去发挥行政诉讼的检察监督的功能也是不切合实际的。

　　2.行政案件主体复杂，案件承办人缺乏相应的理论与实践经验。实践中有的案件的行政主体极其复杂，如何准确把握行政主体资格的认定和审查，这就要求无论是检察人员应当具备较强的行政法学理论和实务知识去甄别行政行为的性质以及准确认定行政主体资格。但司法实践中，一方面民行部门的检察人员往往不是民事行政法律方面的专业型人才，或者是在其他部门轮岗上任的。进入民行部门之后接触的是较为生疏的抗诉业务，缺乏办案经验；另一方面行政法律法规体系庞杂，涉及领域广泛而专业，让民行检察官应接不暇，只得采取“边学习边监督”的应付策略，十分吃力。加之现有法律法规对行政机关行政职责尚缺乏健全、明确的规制体系，各行政机关在履行具体行政职责时，责任职能不十分明确，对复杂棘手问题时总是相互推诿的情况较多、愿意协作的少，因此检察机关在采取监督措施时，由于缺乏明确的法律法规依据，确定监督对象、认定职责十分困难，很难起到实际的监督作用。

　　（三）修改后《行政诉讼法》赋予的职权难以施行

　　修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关开展公益诉讼的职责。司法实践中，公益诉讼涉及的对象大多是企业，地方政府出于保护财政来源的需要，以种种借口变相干涉或者掩护企业违法违规行为的现象时有发生。公益诉讼一般都是主体和损害后果不十分明确的复杂、疑难、敏感案件，也是一般个人或群体所无法承担起的诉讼责任，如果没有专业技术人员的配合，没有一定调查手段，那么收集公益诉讼的证据，评定损害后果，认定责任主体，无疑都是非常困难的。公益诉讼毕竟是检察监督的“新生儿”，检察机关如何明确自己的定位，如何取证，如何确定损害后果和责任主体等一系列的问题都要在不断的摸索中前进，这也是行政诉讼监督中面临的一个新的问题。

　　三、强化行政检察监督的建议和对策

　　新《行政诉讼法》的颁布实施无疑是行政诉讼制度向前迈进了一大步，监督范围、监督对象、监督方式和案件来源方面都进行了完善，行政诉讼检察监督也从有限监督迈向全面监督的时代，因此，如何更好的履行行政检察监督职能还需要在实践中不断积累经验。

　　（一）完善行政检察监督的相关立法

　　修改后的《行政诉讼法》充实了行政诉讼检察监督制度的内容。在监督范围上，从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举，既包括诉讼内的监督，也包括诉讼外的监督。在监督对象上，以前主要监督人民法院生效裁判，现在法律明确规定增加了对人民法院行政诉讼调解书、审判人员违法行为和行政诉讼执行活动的监督。在监督方式上，从过去法律规定的抗诉，发展为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多元化的方式。在案件来源上，从过去主要以当事人申请为主，发展到除当事人申请外，还可以通过检察机关履行职责发现、依职权监督。修改后的《行政诉讼法》分别从立案层面、实质审查层面、法律适用层面以及保护当事人积极维护自身权利的态度等方面均作出了重大的改变，尤其是从法律层面明确了检察机关对行政诉讼审判活动的全面监督。

　　《行政诉讼法》的完善是的检察机关的监督职责与日俱增，这对于检察机关而言，既是机遇也是挑战。但这毕竟是制度层面的完善，至于落实到细节上，监督的程序及相关法律司法解释也应当应运而生，否则，检察机关在进行行政诉讼监督时仅仅是依据民事诉讼法的相关规定，检察机关也无疑会处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地了。

　　（二）正确运用多元化的监督方式

　　在修改后的《行政诉讼法》中，检察监督的具体形式在抗诉的基础上又补充了检察建议。目前，对于行政诉讼的检查监督形式有抗诉、再审检察建议、督促起诉、提起公益诉讼多种重要的监督方式。立足于复杂的行政诉讼实践，检察监督的形式需要具有高效性和针对性，同时要协调好各个检察机关与被监督机关之间的关系。龙宗智教授曾指出了过于强硬的抗诉制度的疑虑，建议建立相对合理主义的抗诉制度。但是抗诉的性质决定了它是最为规范、强硬的监督方式，只要检察机关抗诉，法院就必须启动再审，法院不得以各种理由搪塞不予受理。而检察建议是较为温和的监督方式，且突破了以上抗下的局限性，基层检察院如果认为同级法院作出的生效判决有错误的，符合抗诉的条件，可以先向同级人民法院提出再审检察建议，这种方式可能更容易被法院接受，能够简化程序，缓解矛盾，这或许为检察建议的存在提供了坚实的基础和空间。但在实践中，检察建议的提出多会遭受法院的冷眼对待。因此在当下的现实中，必须以法律的形式来规范检察建议的适用范围、程序和效果。

　　在较为复杂的行政诉讼监督案件中，往往公正的判决是群策群力多种监督合力的结果，例如“袁光辉等六人诉重庆市武隆县江口镇人民政府山林权属纠纷抗诉案”[i]，该案经过三级法院四级审理，期间诸多波折，但最终在检察机关依法抗诉后，得到了公正圆满的解决，其中武陵县人大常委会对本案的高度关注，对本案的最终判决起到了十分重要的作用，促成了市高级人民法院的提审改判，这也说明了行政诉讼监督中多种监督方式并存对司法公正保障的重要性。检察机关亦可借助人大对司法机关的监督，提高检察监督的质量与效果，最终达到保护当事人的合法权益的目的。

　　通过建立多元的检察监督方式，形成一股监督的合力，从而保证行政诉讼的案件审理质量，更好的为行政相对人的合法权益。

　　（三）主动适应修改后的《行政诉讼法》

　　对于修改后的《行政诉讼法》检察机关要主动适应审判管辖制度的变化，按照同级监督的原则，加强对跨行政区域的行政诉讼案件的监督。要进一步加强对立案登记的监督，重点针对属于应当受理的案件而不予立案、超期立案、行政机关干预立案等情形开展监督。要加强对行政审判新业务的监督，在从理论上加强研究的同时，注重案例经验总结，为行政诉讼监督规则的完善和有关法律法规的修改提供实践依据。要深入研究行政执行的特点规律，完善和规范对行政执行和非诉行政执行案件的监督。要处理好新旧法衔接，严格按照修改后行政诉讼法开展法律监督工作。[ii]

　　（四）努力提高行政诉讼监督的“质”与“效”

　　在行政诉讼检察监督中，要始终树立办案质量是生命线的意识，坚持办案的数量、质量与效果的协调统一。加强对再审维持原判案件的质量评查，查找自身的不足、改进工作，要努力做到既敢于监督又善于监督。一是要摆脱为了考评而办案的陈旧思想。在收集大量案件线索的基础上筛选出具有监督价值和必要性的开展监督。二是要对每一起案件严把证据核实关、事实认定关和适用法律关，采取监督措施前加强与监督对象的沟通交流，确保信息对称，坚持做到监督程序规范、事实认定准确、适用法律准确、法律文书说理充分。三是要在确保办案质量的前提下，尽量缩短审查时间，尽快作出决定，强化内部协调，加快案件流转节奏，防止内部环节滞迟。

　　（五）协调好检法两家的工作方式

　　检法两家由于各自的职能、所站的角度和立场的不同，法院和检察机关在审判监督上存在差异在所难免。因此有必要协调好检法两家的工作方式。各级检察院应当和法院、公安等行政执法部门协作配合，处理好监督与协调、配合与制约的关系，共同维护司法公正和法制权威。检法两家应当建立再审联席会议制度，通过联席会议这个平台，减少两院认识分歧，共同研究复杂案件，正确适用好法律，推动民行检察监督和民行审判职能良性互动。建立联席会议制度，承办案件的检察官与原案法官或再审法官加强沟通，就抗诉案件的认识问题交换意见，使案件抗诉理由更加充分，以取得较好的抗诉效果。通过沟通可以消除办案法官的抵触情绪，同时也使承办案件的检察官更好地了解案件判处情况，使抗诉案件开展得更加顺畅和有针对性。对涉及民生、群体利益等社会关注的案件，法检两院应加强沟通，提高办案质量和效果，确保良好的法律效果与社会效果的统一。

　　【结语】行政检察监督机制有其自身的特点也有其存在的价值，任何制度的设计都不是完美的，都是在司法实践中不断的优化、完善。本文以安徽省X市检察院为个案，再加上一些有代表性的案例，对近年来我国行政诉讼检察监督的运行情况进行分析。通过从检察监督方式切入，分析比较近几年检察院民事行政案件办理案件的情况，找出原因并提出建议和对策。根据当前的司法实践，检察监督需要进行有步骤的推进和完善。修改后的《行政诉讼法》已经开始从立法层面在逐步完善行政检察监督制度，通过立法的完善，检察机关在监督方式和监督力度将会得以进一步的完善和加强，更为积极主动，以适应全面确保法律的正确使用和保护行政相对人的合法权益的需要。